AKADEM<İ>KTİSAT

TÜRKİYE'DE 1970-2005 DÖNEMİNDE BÜTÇE AÇIKLARI

İÇİNDEKİLER:

1.Giriş

2. Malî Açıklarının Ölçümü

3.Bütçe Açıkları ve Nedenleri

4. Türkiye'de Bütçe Açıklarının Nedenleri

4.1. Devletin Yapısı ve Faaliyet Alanının Genişlemesi

4.2. Kamu Harcamalarının Kamu Gelirlerinden Daha Yüksek Nispette Artması

4.3 Malî Disiplinsizlik

4.4. Kamu Bürokrasisi

4.5. Kayıt dışı Ekonomi

4.6. Sübvansiyonlar

4.7. Savurganlık ve Yolsuzluklar

5. Türkiye'de Bütçe Açıklarının Gelişim Süreci

5.1. 1970 - 1979 Dönemi

5.2. 1980 - 1989 Dönemi

5.3. 1990 - 2005 Dönemi

6. Sonuç

1.Giriş

Devlet bütçesi, insanların toplum halinde yaşamalarının tabiî bir sonucu olarak ortaya çıkan toplumsal ihtiyaçların karşılanmasına yönelik, belirli bir dönemdeki kamu mal ve hizmet üretiminin finansmanını gösteren malî bir dokümandır.

Günümüzde ekonomik büyüme ve kalkınma, sosyal gelişme, toplum ihtiyaçlarının en iyi şekilde giderilmesi gibi iktisat politikaları bütçelerin daha iyi hazırlanmasını ve uygulanmasını zorunlu kılmaktadır. Bu zorunluluk 1929 Dünya Ekonomik Krizinden sonra iktisadî ve malî düşüncelerde meydana gelen köklü değişimlerle ortaya çıkarmaya başlamıştır. Bu değişimlerle bütçeler sürekli olarak açık verme öngörüsü üzerine kurulmaktadır. Bütçe Politikası olgusu bu süreçte yükselen dal olarak Maliye Politikaları içerisinde yer almıştır. Bunun yanında bütçelerin sürekli açık vermesi ülke ekonomisinde ciddi sorunlara neden olmaktadır. Ancak bu bilindiği halde kamu maliyesi ciddi oranda açık vermeye, diğer bir ifadeyle gelirlerinden fazla gider yapmaya yönelik planlarla ve programlarla yönetilmektedir.

Türkiye’de bütçe açıkları uzun yıllardan beri süregelmiştir ve ekonomik sorunların temelini oluşturmaktadır. Bütçe açığı sonucu borçlanma ihtiyacı ve bunun hızlı bir şekilde artması ciddi ekonomik sorunlara neden olmaktadır. Dolayısıyla bütçe açıkları, Türkiye’de üzerinde önemle durulması gereken bir konudur.

Bu bağlamda, çalışmada malî açıkların ölçümü kavramı kısaca açıklandıktan sonra genel olarak bütçe açıklarının nedenleri belirtilecektir. Daha sonra Türkiye özelinde bütçe açıklarının nedenleri incelenecektir. Son olarak da dönemler itibariyle Türkiye’de bütçe açıklarına ve bunların sebeplerine yer verilecektir.

2. Malî Açıklarının Ölçümü

Kamu açıklarının tespitinde ideal bir ölçüye ulaşmak oldukça güçtür. Çünkü birbirinden farklı özelliklere sahip çeşitli açık ölçüleri, kullanıldıklarında değişik avantajlar sağlamakla beraber, uygulamada dezavantajlı yönleri de mevcuttur. Bu açıdan bütçe açıklarının ölçümünde farklı yöntemler kullanılmaktadır.

Maliye politikasının önemli amaçlarından biri, kamu ve özel kesimin kaynak kullanımlarını dengelemek, böylece enflasyon ve ödemeler dengesi baskılarına fırsat vermemektir. Bu nedenle kamu seçiminin net kaynak kullanımının, yani malî açığın, doğru olarak ölçülmesi makro-ekonomik yönetim için önemli bir ön koşuldur[1].

· Geleneksel açık: Malî açığın standart tanımı, geleneksel açık olarak ifade edilmektedir. Geleneksel açık, borçlardaki değişmeler dahil edilmeksizin toplam giderlerle gelirler arasındaki farkı ölçer. Geleneksel açık net nakit bazında ölçüldüğünde, ‘kamu kesimi net borçlanma gereği (KKBG)’ne karşılık gelir. “Kamu kesimi net borçlanma gereği”, genel olarak, denk bütçelerin gerekliliğini vurgulayan kanunlardaki açık ölçüm yönetiminden daha kısıtlayıcıdır ve olağan kamu geliri olarak devlet tahvillerinin satışını içine alarak tipik bir biçimde bütçeyi dengelemektedir (örneğin, kamu harcama ve gelirlerinin sunuluş şekli, açığı belirleyen kalemleri açığı belirleyen kalemleri açığı finanse eden kalemlerden ayırt etmektedir)[2].

Geleneksel açık = Harcamalar – Gelirler / Finansman şeklinde gösterilebilir.

· Birincil Açık: Birincil açık, faiz dışı kamu harcamaları kamu gelirlerinden farkı olarak tanımlanır. Bütçe harcamaları içine faiz ödemeleri de dahil edildiği zaman ortaya çıkan bütçe açıkları kamu otoritesini takdirine bağlı olan açıklar değil, daha önceki bütçe açıkları tarafından belirlenen açıklardır. Bu nedenle bütçe açıklarından faiz ödemeleri çıkartıldıktan sonra kalan ‘‘Birincil Açık’’ hükümetin bütçenin kontrol edebileceği kısmını gösterir.

Birincil açık = Kamu Gelirleri – (Kamu harcamaları – Faiz Ödemeleri) şeklinde formüle edilebilir.

· İşlemsel Açık: İşlemsel açık, bütçe açığından, birincil açıkta olduğu gibi faiz ödemelerinin çıkartılması ile değil, sadece enflasyon etkisi ile aşınmaya uğrayan kısmının çıkartılması ile bulunur. Diğer bir değişle, işlemsel açık, birincil açık ile faiz ödemelerinin reel toplamı olarak tanımlanabilir. İşlemsel açık, borcun amortizasyon ödemesini hesaba katmamakla faiz ödemelerini sadece bir gelir aktarımı olarak yani yeni talep oluşturucu bir unsur olarak ele almaktadır. ‘‘Birincil açık’’ yerine ‘‘işlemsel açık’’ ölçümü kullanılırsa kamu açıklarının oranı daha yüksek olarak bulunacaktır[3].

· Cari Açık: Cari açık, sermaye oluşumuna veya finansal aktiflerde bir artışa neden olmayan cari harcamalar cari gelirlerden çıkarılarak elde edilir. Yani cari açık geleneksel açıktan yatırım harcamaları ile sermaye gelirlerinin çıkarılması sonucu bulunur. Bu ölçüm şekli, kamu tasarruflarını teşhis etmeye çalışır. Net değer bütçe açığı olarak da bilinen cari açığın, devletin ekonomideki toplam tasarruflara ve büyümeye katkısını ölçtüğü ileri sürülmektedir. Buna göre; kamunun, kaynakları harekete geçirerek büyümeye katkıda buluna bilmesi, toplam yatırımlar üzerindeki etkisiyle ölçülmektedir.

3.Bütçe Açıkları ve Nedenleri

Devlet bütçesi, başlangıçta denk olarak hazırlanır. Bütçe denklik ilkesinin bir sonucu olarak giderler ve gelirler birbirine denktir. Ancak bu denklik görünüştedir. Gelirler, bütçe uygulama içinde yapılması öngörülen borçlanmalarla, giderlere uygun bir büyüklüğe ulaşmaktadır. Bütçe uygulama dönemi sonunda gelir ve gider gerçekleşmelerine göre bütçe ya açık verecektir ya da fazla verecektir.

Bütçe açığı, dar anlamda, bütçe gelirleri ile giderleri arasındaki eşitsizlik olarak tanımlanabildiğine göre; kamu finansman kaynaklarındaki yetersizlik sonucu ortaya çıkabileceği gibi (malî açığın kaynak yönü), kamusal harcamalarda gelirleri aşan artışların (malî açığın harcama yönü) bir sonucu da olabilir.

Vito Tanzi, uygulamada, bütçe açığının sebeplerini beş madde halinde özetlemiştir[4]:

1. Geleneksel ürün ithalatçısı ülkelerin bu ürünlerin ihracatındaki geçici artışların kamu harcamalarını arttıracak yönde baskı yapması,

2. Vergi sisteminin fiyat esnekliğinin zayıf olması,

3. KİT'lerin ürün fiyatları üzerindeki devlet kontrolü sonucunda ortaya çıkardığı zararlar

4. Kamu harcamalarında, politik ve sosyal hedeflerin yanı sıra, savaş gibi olağan üstü durumlarına neden olduğu genişleme,

5. Dış ticaret hadlerinin, önemli ithal ürünlerinin fiyatlarındaki artışların tüketicilere yansıtılmaması için sübvansiyon verilmesi ya da bu amaçla vergi oranlarının düşürülmesi sonucunda kötüleşmesinin sebep olduğu bütçe açıkları.

Teorik görüşlere de bakılırsa; Klasik maliyeciler bütçe denkliğini daha çok ön planda tutarlarken, Keynesyenler dönemsel olarak ortaya çıkabilecek olan bütçe açıklarında herhangi bir sakınca görmezler.

Klasik iktisat ve yeni yorumları, kişilerin tüketimini zamanlar arası optimizasyon problemi olarak kabul eder. Sürekli gelir hipotezine göre; bireyler ellerinde bulunan harcanabilir gelir ile değil uzun dönemde ellerine geçecek harcanabilir gelir ile harcama yaparlar. Ayrıca ekonomi her zaman tam istihdamda dengededir ve devlet müdahalesine gerek yoktur. Bütçe açığı daha çok harcama yapılması ve daha az vergi alınması demektir. Devlet harcama yaptığı zaman kolay vazgeçemez ve alışkanlık haline getirir. İnsan ömrü ise sınırlıdır ve bütçe açıklarının yükünü gelecek nesiller çeker[5].

Keynesyen yaklaşımda ise ekonomi tam istihdamın altında dengede olabilir. Dönemsel olarak kamu kesimi açık verebilir ve bu açık her zaman özel sektörü dışlamaz. Bütçe açığı talebi arttırır, yatırımların karlılığı artar veya en azından yatırımlarda azalma olmaz. Bu şekilde talep yetersizliği devlet eliyle desteklenmiş olur. Ekonomi canlandıktan sonra gelir artacağından ve devlet daha fazla vergi alabileceğinden önceki denemde oluşan bütçe açıkları kolayca kapatılabilecektir[6].

4. Türkiye'de Bütçe Açıklarının Nedenleri

Ülkemizde bütçe açıkları son yıllarda kamu harcamalarındaki sürekli artışlar karşısında gelir kaynaklarının yeterli büyüklüğe ulaşamamasının yanı sıra etkin kullanılamamasından dolayı önemli ölçüde artarak gerek bütçe gerekse kamu finansman dengeleri üzerinde yük olmaya başlamıştır. Esasen Türkiye de diğer gelişmekte olan ülkelerde olduğu gibi, yapısal faktörlerin iktisadî konjonktüre bağlı olarak ekonominin iç dinamiklerini bozması karşısında, malî dengesizlik sorunu ile karşı karşıya kalmaktadır.

Bütçe açığı, kaynak yetersizliği veya kamu harcamalarının gelirlerden fazla olması hallerinde ortaya çıkması durumunda bu açığın sağlam ve güvenilir finansman kaynaklarından karşılanması gereklidir. Malî açığın giderilmesinde hangi finansman biçimine ağırlık verileceği, her bir finansman kaynağının alternatif kullanım maliyetine göre belirlenecektir. Bütçe açığını gidermek amacıyla gelir vergisi ve dolaylı vergilerde yapılacak bir artış belli ölçülerde enflasyonist olabilir. Bütçe açıklarının borçlanma yoluyla karşılanması, kamusal harcamaları arttırıcı yönde olacağından ve gelecekteki vergi yükünü arttıracağından, kısa dönemde harcanabilir gelirlerden, tüketime ayrılan payı da arttırabilir. Yani sonuçta, borçlanmanın finansman biçimine bağlı olarak, enflasyonist eğilimler güçlenebilir[7].

Bilindiği gibi Türkiye'de bütçeler genellikle açık vermektedir. Türkiye'de bütçe açıklarının nedenlerini şu şekilde sıralayabiliriz:

1. Devletin Yapısı ve Faaliyet Alanının Genişlemesi

2. Kamu Harcamalarının Kamu Gelirlerinden Daha Yüksek Nispette Artması

3. Malî Disiplinsizlik

4. Kamu Bürokrasisi

5. Kayıt Dışı Ekonomi

6. Sübvansiyonlar

7. Savurganlık ve Yolsuzluklar

4.1. Devletin Yapısı ve Faaliyet Alanının Genişlemesi

Ekonomik ve sosyal faaliyetlerdeki gelişmelere bağlı olarak bir ekonomide devletin faaliyet alanı sürekli genişlemektedir. Kamu maliyesi teorisinde bu olguya Wagner Kanunu denmektedir. Wagner Kanunu’na göre, kamu harcamaları artışının nedeni, toplumsal gelişme ihtiyacıdır. Toplumda önlenmesi mümkün olmayan sosyal gelişme arzusu kamu harcamaları artışını zorunlu kılmaktadır.

Toplum zamanla daha çeşitli, daha çok ve daha kaliteli kamu hizmeti istemektedir. Devlet, kamu hizmetlerine yönelik artan talebe cevap verebilmek için daha çok harcama yapmak zorunda kalmaktadır[8].

Türkiye'de de ekonomik ve sosyal gelişme, kalkınma çabası içinde devletin yüklendiği görevler, bütçe yapısının gelişimini etkilemiştir. Örneğin 1963 yılından itibaren, ekonomin kalkınmasının sağlanması doğrultusunda hazırlanan beş yıllık kalkınma planları sonucu, kamu kesiminin millî ekonomideki payı ciddi artışlar göstermiş ve bu da bütçe dengeleri üzerine olumsuz etkilerde bulunmuştur. Çünkü bütçeler kalkınma plan ve programlarında öngörülen hedeflere ulaşmada zorunlu bir harcama baskısı altında kalmıştır[9]

4.2. Kamu Harcamalarının Kamu Gelirlerinden Daha Yüksek Nispette Artması

Kamu açıklarında büyümenin temel nedeni, kamu harcamalarının kamu gelirlerinden daha yüksek nispette artmasıdır. Kamu gelirlerinin kamu harcamalarının artış hızına yetişmemesi kamu açıklarının büyümesine neden olmuştur. Kamu harcamalarındaki büyümenin temel nedeni ise ücret ve maaş ödemelerindeki hızlı artışlar ile iç ve dış borç faizi ödemeleridir.

Türkiye'de borç faiz ödemeleri 1980'li yılların ikinci yarısından itibaren önemli bir bütçe kalemi olma özelliğini sürdürmektedir. Bu durum, bütçenin finansmanında vergiler verine borçlanmaya ağırlık verilmesinin bir sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Aşağıdaki tabloda 2005 bütçe harcama kalemlerini görebiliriz.

Tablo 1: 2005 Bütçe Harcamalarının Dağılımı

2005 BÜTÇE HARCAMALARININ DAĞILIMI
	(1.000 YTL)
		(Yüzde) %
HARCAMALAR	144.562.290	100
FAİZ DIŞI HARCAMALAR	98.882.758	68,4
Personel Giderleri	31.855.812	22,04
Sosyal Güvenlik Kurumları Devlet Primi	4.532.998	3,14
Mal ve Hizmet Alımları	14.289.862	9,88
Faiz Harcamaları	45.679.532	31,6
- İç Borç Faizi	39.269.565	27,16
- Dış Borç Faizi	6.223.475	4,31
- Iskonto ve Kısa Vadeli İşlemlere Ait Faiz	186.482	0,13
Cari Transferler	35.190.444	24,34
Sermaye Giderleri	9.683.664	6,7
Sermaye Transferleri	1.545.598	1,07
Borç Verme	1.784.380	1,23
Yedek Ödenekler	0	0

Kaynak. Maliye Bakanlığı Bütçe ve Malî Kontrol Genel Müdürlüğü, http://www.bumko.gov.tr/istatistik/bgider.htm (Erişim Tarihi : 25.05.06)

Tablodan da görüleceği gibi faiz harcamaları bütçe harcamaları içinde %31,6 ile en büyük harcama kalemini oluşturmaktadır. Faiz harcamaları içerisinde de iç borç faizi ödemeleri % 27,16 ile en yüksek paya sahiptir.

Gelir açısından da, Türkiye'de kamu gelirleri içinde vergi gelirlerinin yetersizliği ve etkin kullanılamaması, bütçedeki harcama baskılarının daha da yoğunlaşmasına neden olmaktadır. Ülkemizde vergi gelirlerinin azlığı, ekonomik yapıdaki bozuklukların yanı sıra parasal faaliyetlerin yetersizliği ile birlikte vergi sistemimizin dar kapsamlı ve adaletsiz bir yapı göstermesine bağlanabilir[10].

Demokratik rejimlerde kamu hizmeti kararları, bireylerin isteklerini yansıtmak zorundadır. Kamu ekonomisinde talep, yani bütçe, siyasal süreç içerisinde oylama mekanizması aracılığıyla belirlenir. Toplumsal ihtiyaçlar ancak seçim yolu ile duyurulur ve buna göre toplumsal harcamalar yani kamu harcamaları belirlenir. Oy verme işlemi, aynı zamanda kamu harcamalarının finansmanına katılma payları yani vergileri de belirlemektedir. Bu açıdan kamu harcamalarının belirlenmesine ve finansmanının sağlanmasında seçmen ve vergi mükellefi ilişkilerin incelenmesi gerekmektedir. Aşağıdaki tabloda bu ilişkileri görebiliriz.

Tablo 2: Türkiye’de Vergi Mükellefleri ve Seçmen Arasındaki İlişki

Ø Seçmen Sayısı (2002 Genel Seçimleri)	41.407.015
Ø Mükellef Sayısı (1999)	9.924.598
Gelir Vergisi	2.727.646
Kurumlar Vergisi	560.411
Katma Değer Vergisi	2.730.891
Stopaj	1.854.208
Diğer Vergiler	2.051.442
Ø Vergi Mükellefi / Seçmen Oranı	% 24

Kaynak: http://www.gelirler.gov.tr/gelir2.nsf/faalrap1999uyg6?OpenPage (Erişim Tarihi : 25.05.06)

Tablodan görüleceği gibi 2002 seçimlerine göre seçmen sayısı 41,5 milyon civarındadır. Buna karşılık 1999 yılı verilerine göre toplam mükellef sayısı yaklaşık 10 milyondur. Sonuç olarak mükellef sayısından kurumlar vergisi mükellef sayısını çıkardığımızda, seçmenlerin ancak %22'si, vergi mükellefidir.

Buna göre Türk Vergi Sistemi seçmenlerin 1/4'ünü kapsamaktadır. Yani Türkiye'de seçmenlerin 3/4'ü de bedavacı (Free Rider) niteliğindedir. Sonuç olarak kamu harcamaları tüm seçmenlere hitap etmesine karşılık finansmanının ancak küçük bir kısmı karşılanmaktadır. Bu açıdan vergi sisteminin dar kapsamlı ve adaletsiz olması, vergi gelirlerinin harcamaları karşılayamaması ve sonuç olarak bütçe açıkları olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu bağlamda mükellef tabanının darlığı, bütçe gelirlerinin arttırılmasında önemli bir engel teşkil etmektedir ve gelir ve harcama arasındaki farkın kapanması güçleşmektedir.

4.3 Malî Disiplinsizlik

Malî disiplin kavramı, kamu gelirleri ve kamu giderlerinin birbirine denk olmasını ifade etmektedir. Burada kastedilen sadece konsolide (Genel) bütçe denkliği değildir. Bütçe gelir ve giderlerinin birbirine denk olması dışında sosyal güvenlik kuruluşları, yerel yönetimler, fonlar, döner sermaye ve KİT’lerin bütçelerini[11] de içine alan tüm kamu gelir ve giderlerinin denkliğidir[12]. Dolayısıyla malî disiplinsizlik, kamu gelirlerinin, kamu harcamalarına eşit olamamasıdır.

Ülkemizde kamu maliyesinde yaşanan temel sorunlar; kısaca kamu kesimi borçlanma gereğinin yüksekliği, kamu harcamaları ve kamu gelirleri cephesinde yaşanan disiplinsizlik, 1970’li yıllardan beri yaşanan kronik enflasyon ve bütçe açıkları, sosyal güvenlik kuruluşları ve KİT’lerin bütçe üzerindeki ağır yükü, özellikle 1990 yılından sonra iç borç stokunda yaşanan artışlar olarak özetlenebilir. Sonuç olarak, kamu maliyesinde yaşanan sorunların temelinde malî disiplinsizlik yatmaktadır [13].

4.4. Kamu Bürokrasisi

Demokrasilerde, bütçeler üzerindeki temel kararları seçilen politikacılar verir. Fakat bu kararlar, atanmış bürokratlar tarafından uygulanır. Bürokratlar da bir fayda maksimizasyonu içerisindedirler ve karşı karşıya oldukları sınırlamalar dahilinde, kendileri için en iyi avantajı korumaya çalışırlar. Onlara konulan sınırlar içinde, bürokratlar kamu harcamalarını genişletmeye çalışacaklardır. Kariyerlerinde ilerleme, kamu harcamalarının büyüklüğüne bağlıdır ve bu durum, devlet bürokrasisini cezbeder[14]. Dolayısıyla Türkiye'de de kamu bürokrasisi kamu harcamalarını arttırıcı etkilere yol açmaktadır[15].

4.5. Kayıt dışı Ekonomi

Vergi kaçırmaya yönelik her türlü eylem olarak belirlenen kayıt dışı ekonomi, bir ülkede ekonomik faaliyet göstermenin vergi maliyetinden kurtulmak amacıyla ekonomik yaşama, yapılan faaliyet dalında, belgesiz ve kayıtsız katılma anlamına gelmektedir.

2000 yılı itibariyle kayıt dışı ekonomi Gayri Safi Millî Hasılanın yüzdesi cinsinden gelişmekte olan ülkelerde % 41, geçiş ülkelerinde % 38 ve OECD ülkelerinde % 18 Türkiye’de ise bu oran % 32.1’dir[16].

Kayıt dışılığın var olduğu Türkiye ekonomisinde GSMH'nin hesaplanması tam olarak doğru çıkmamaktadır. Bütçe büyüklükleri GSMH'ye göre belirlenirken, hizmet talebi, gerçek ekonomik büyüklüğe göre olunca, ister istemez bu durum kamu finansman açıklarının ortaya çıkmasına neden olmaktadır.

4.6. Sübvansiyonlar

Kamu harcamaları arasında yer alan sübvansiyonlar, hükümetlerce çeşitli hedefler için geniş bir şekilde kullanılan ekonomik amaçlı malî yardımdan ibarettir. Günümüzde daha geniş bir uygulama ile gerek özel sektöre, gerekse kamu sektörüne tahsis edilerek tamamen üretici ve tüketicinin yararına sunulmaktadır. Bunun en son örneği “Zirai Ürünlerin Desteklenmesi için Yapılacak Ödemeler”in bütçe kapsamına alınmasıdır.

4.7. Savurganlık ve Yolsuzluklar

Savurganlık, olması gerekenden çok harcama veya fırsat maliyeti kendisini aşan harcama diye tanımlanabilir. Savurganlığın sebepleri; başkasının kazancını harcama, kolay kazanma, modaya uyma, gösteriş, yararsız adetler ve eğitimsizlik olabilir. Kamu kesiminde çalışanların kamu kaynaklarının kullanıyor olmaları ve başarıya yönelik teşviklerin zayıflığı kamu çalışanlarını savurganlığa ve verimsizliğe itmektedir[17].

Yerel yönetim ve KİT'ler dahil olduğunda 2000 yılında devletin taşıt aracı sayısı, yaklaşık 35 bini makam aracı olmak üzere toplam 125 bindir. Oysa Japonya, Fransa ve İngiltere gibi gelişmiş ülkelerde, resmi araç sayısı 10 ile 20 bin arasında değişmektedir[18].

Kamu kesiminde sokak lambaları bazen erken açılıp, geç söndürülmekte, lüks otomobiller satın alınmakta, lüks bürolar döşenmekte, gösterişli binalar yapılmakta, tatil beldeleri kurulmakta, aşırı istihdama gidilmekte, bazı yıllarda satın alınan tonlarca tütün ve çay imha edilmektedir. Partiler arasındaki iktidar olma yarışı, kamu olanaklarını ele geçirme, seçim kampanyaları da hesapsız vaatler yarışına dönüşmekte, kamusal kaynak kullanımında rasyonellikten uzaklaşılmaktadır. Kamusal teşviklerin amacına uygun kullanılıp kullanılmadığı yeterince denetlenememektedir. Kamu açıklarının yüksek faizli kısa vadeli borçlanmayla finansmanı yüzünden açıklar daha çok artmakta ve devlet yatırım yapamaz hale gelmektedir. Artan faiz oranları bir andan reel yatırımı azaltmakta (crowding-out), bankaları ve girişimcileri devletin finansörü haline getirmektedir[19].

5. Türkiye'de Bütçe Açıklarının Gelişim Süreci

Türkiye'de bütçe açıkları uzun yıllardan beri süregelmektedir. Bu açıklarının nedenlerini kısaca inceledikten sonra aşağıda yılar itibariyle bütçe açıklarının tablolar halinde gösterimi ve süreç içerisinde nedenlerine kısaca değinilecektir. Gelişim süreci 1970-1979, 1980-1989, 1990-2005 olmak üzere üç dönem itibariyle ele alınacaktır.

5.1. 1970 – 1979 Dönemi

1970'li yıllar dünya için olduğu kadar Türkiye için de büyük dönüşümleri hazırlayan politik, toplumsal, ekonomik ve teknolojik değişimlerin ortaya çıktığı yıllar olmuştur. Bu dönemde dünyadaki dönüşümlere ek olarak salt Türkiye'ye özgü, ama etkileri süreklileşen dönüşümler de gündeme geldi; öyle ki 21.yy'ın Türkiye'sini çözümlemek ancak bu dönüşümlerin nereye gidebileceğini gerçekçi biçimde öngörmekle olabilir[20].

Türkiye 1963 yılından itibaren planlı kalkınma dönemine girmiştir. Bu açıdan 70'li yıllar kalkınma planlarının uygulandığı yıllardır. Ayrıca 1973 yılından itibaren bütçe uygulamalarında önemli bir değişiklik yapılarak program bütçe uygulamasına geçilmiştir. Program bütçe ile, bütçenin kalkınma planları göz önünde tutularak hazırlanıp uygulanması gereği ortaya çıkmıştır[21]. Aşağıdaki tabloda 1970 – 1980 arası bütçe harcama, gelir ve dengesinin GSMH'ye oranını görebiliriz.

Tablo 3: 1970 - 1979 Konsolide Bütçe Açıkları ve GSMH'ye Oranı

Yıllar	Harcamalar	Gelirler	GSMH	Bütçe Açığı	Bütçe Açığı / GSMH (%)
1970	34.708	34.918	147.776	210	+ 0.14
1971	49.081	42.738	192.602	- 6.343	3.29
1972	54.373	54.010	240.840	-362	0.15
1973	67.254	65.308	309.829	-2.216	0.70
1974	82.270	78.366	427.098	-3.914	0.92
1975	120.364	119.155	535.771	-1.208	0.23
1976	162.357	158.402	624.986	-3.955	0.59
1977	248.904	208.556	872.864	-40.348	4.62
1978	362.000	338.000	1.290.700	-24.000	1.7
1979	633.000	573.000	2.200.000	-60.000	2.7

Kaynak: Maliye ve Gümrük Bakanlığı, Bütçe Gider ve Gelir Gerçekleşmeleri (1924-1991), BÜMKO Genel Müdürlüğü, Sayı: 1992/3, Ankara, 1992, s. 69-73.

Yıllar itibariyle en fazla sapma 1971, 1977 ve 1979 yıllarında yaşanmıştır. Bütçe açıklarının GSMH'ye oranı dönemin en yüksek seviyesine 1977 yılında ulaşmıştır.

Türkiye'de 1960'larda % 5'ler seviyesinde devam eden enflasyon 1970'li yılların başında %20'lere, bundan % 40'lara ve dönemin sonunda ise % 100 ü aşmıştır. Türkiye 1970'den, birinci petrol krizinin patlak verdiği 1973 sonu - 1974 başına kadar geçen yılları bütün göstergelerin olumlu seyrettiği gidişin iyimserliğiyle yaşadı[22]. Ancak 1974' de dünya petrol kriziyle birlikte dünyada yaşanan ekonomik durgunluk ve işsizliğin artışı karşısında ortaya çıkan etkiler, ülkemizde de hissedilmeye başlanmış ve Türkiye'nin döviz rezervleri çok kısa sürede erimiş ve bütçe açıkları büyümüştür. Ekonomik konjonktürün günden güne kötüleşmesi sonucunda 1978 ve 1979 yıllarında çok yükselen borçlar dolayısıyla IMF ile anlaşarak borç ertelemesi yoluna gidilmiştir.

1978 yılına uygulanan istikrar programıyla kısa vadeli borçların ertelenmesi sağlanmış, döviz kuru ve petrol dışındaki KİT ürünlerinin fiyatları ayarlanmıştır. 1978 istikrar programının yapısal uyum öngörmemesi, bazı KİT ürünleri fiyatlarında yapılan ayarlamaya rağmen sübvansiyon politikasının sürdürülmesi ve 1979 yılında yaşanan ikinci petrol şoku ekonomide kaynakların kıtlık derecelerini yansıtacak bir göreli fiyat yapısının gerçekleştirilememesine yol açmıştır. Bu durum ödemeler dengesi krizine, üretimde gerilemelere, toplam talebin kontrol edilememesine, kamu açıklarının artmasına ve dolayısıyla fiyat artışlarının hızlanmasına neden olmuştur[23].

5.2. 1980 – 1989 Dönemi

1979 ve 1980'de OPEC üyeleri petrol fiyatını % 150 oranında ikinci kez arttırdı. Bu artış oranı 1974'de ki fiyat artış oranından daha düşüktü ama çok daha yüksek bir fiyat düzeyinden yapıldığı için ithalatçı ülkelerin ekonomilerini zora sokmuştur. Bu şok Türkiye'yi yoğun ekonomik kriz yaşarken yakaladı. Yaşanan krizlerin çözümüne yönelik olarak 24 Ocak 1980'de yapısal uyumu öngören bir istikrar programı uygulamaya konulmuştur.

1980 yılından itibaren, enflasyonu kontrol altına almak, dış kaynak açığını kapatmak, kıtlıkları önlemek ve ekonomiyi yeniden işler hale getirmek için, ekonomik istikrar programı uygulanmaya başlanmıştır. 24 Ocak kararları ve sonrasında uygulanan politikalar özünde geniş kapsamlı bir istikrar programı olmanın ötesinde; serbest piyasa mekanizmasının daha güçlenmesi için devletin ekonomik hayata olan müdahalesinin asgariye indirilmesini, rekabeti engelleyici uygulamaların önlenmesini, ayrıca kaynak dağılımını bozucu kısıtlamaların ortadan kaldırarak yatırımların etkinliğinin arttırılmasını ve ekonominin uluslararası piyasalara entegrasyonunu amaçlamıştır.

Tablo4: 1980 – 1989 Dönemi Konsolide Bütçe Açıkları ve GSMH'ye Oranları (Milyar TL)

Yıllar	Harcamalar	Harc. /GSMH	Gelirler	Gelir/ GSMH	Bütçe Açığı	Bütçe Açığı / GSMH (%)
1980	1.078	20.3	912	17.2	-166	-3.13
1981	1.516	18.9	1.392	17.4	-124	-1.54
1982	1.602	15.1	1.444	13.6	-157	-1.48
1983	2.613	18.7	2.300	16.5	-313	-2.24
1984	3.784	17.1	2.805	12.7	-979	-4.42
1985	5.313	15.3	4.514	13.0	-798	-2.26
1986	8.165	16.7	6.754	14.0	-1.411	-2.76
1987	12.696	17.4	10.089	13.9	-2.607	-3.48
1988	21.006	16.6	17.016	13.6	-3.990	-3.09
1989	38.051	16.9	30.379	13.6	-7.673	-3.33

Kaynak: Hazine Müsteşarlığı, http://www.hazine.gov.tr/stat/e-gosterge.htm'den geliştirilmiştir.

Tablodan anlaşıldığı gibi 1984 yılında Bütçe açığının GSMH'ye oranı % 4.4'e yükselmiştir. Bu dönemde iç ve dış borçlardaki aşırı büyüme faiz ödemelerinin bütçeye yük olmasına neden olmuştur. Bütçe açıklarının GSMH'ye oranı, kamu harcamalarındaki artışa bağlı olarak yükselme göstermiştir. 24 Ocak Kararları doğrultusunda, 1983-1990 yılları arasında bütçe açıklarının finansmanında TCMB'nin rolü azaltılarak, önemli ölçüde kamu ve özel bankalara borçlanılarak bankalara yüksek faiz ödemeleri gerçekleşmiştir.

24 Ocak kararları doğrultusunda, sermaye üzerindeki vergilerin hafifletilmesi dönemin gözde Laffer kuramından kaynaklanmıştır. Bu kurama göre vergiler hafifleyince üretim artar ve sonuç olarak uzun dönemde vergi gelirleri de artışa geçer. Bu politika, vergi kaçakçılığını ve vergiden kaçınmayı kolaylaştıran uygulamalarla bütçe açıkları süreğenleşti. Para miktarı da IMF tarafından denetlenince kamu kesimi (dış borçlanma dışında) ancak iç borçlanmayla gelir sağlayabildi. 1985'ten itibaren ağırlık kazanan iç borçlanma politikası içeride reel faizlerin giderek yükselmeye geçişine ve devlet bütçesi harcama kaleminde giderek artan faiz ödemelerine kaynaklık etti[24].

İncelenen dönemde, Türk Vergi Sistemindeki yapısal değişiklik, vergi gelirleri içinde zaten büyük olan dolaylı vergilerin payının daha da büyümesi biçiminde gerçekleşmiştir. Vergi sistemindeki ilk önemli değişiklik 1 Ocak 1985 tarihinde Katma Değer Vergisinin yürürlüğe girmesidir. Bu vergi, birkaç yıl içinde sağladığı gelir açısından vergi gelirleri içinde önemli bir yer almıştır. İkinci önemli değişiklik, yatırımların ve ihracatın teşvik edilmesi gerekçesiyle Kurumlar vergisine getirilen istisna ve muaflıkların arttırılmasıdır. Öyle ki, uzun yıllar devlete önemli gelir sağlayan bu vergi zamanla malî işlevini yerine getiremeyen bir “istisnalar” vergisi halini almıştır[25].

5.3. 1990-2005 Dönemi

1989 yılının ikinci yarısından başlayarak Türk Ekonomisi 1990 yılında yeniden büyüme sürecine girerken, fiyatlar genel seviyesinde, Maliye ve Gümrük Bakanlığı'nın hesaplarına göre, 1989 ekim ayında başlayan gerileme eğilimi 1990 yılının ilk dokuz aylık dönemi boyunca da sürmüştür. 1990 yılı Ağustos ayında başlayan Körfez Krizinin yol açtığı siyasi bunalım ve beraberinde getirdiği yeni bir petrol şoku nedeniyle ekonomik konjonktürdeki 1990 yılı öngörülerini istikrarsız bekleyiş içine sokmuştur.

Tablo 5: 1990 - 2005 Bütçe Harcama, Gelir ve Açıklarının GSMH'ye Oranı ve Hedefler

Yıllar	Harc. /GSMH	Gelir/ GSMH	BA/GSMH (%)
1990	17,3	13,9	-3.01
1991	20,5	15,2	-5.28
1992	20,1	15,8	-4.30
1993	24,3	17,6	-6.70
1994	23,1	19,2	-3.91
1995	21,8	17,7	-4.03
1996	26,3	18,0	-8.27
1997	27,2	19,6	-7.63
1998	29,1	22,2	-7.28
1999	35,8	24,2	-11.86
2000	37,1	26,9	-10.93
2001	45,7	29,2	-16.91
2002	40,2	25,6	-15.25
2003	37,2	26,0	-11.42
2004	32,9	25,8	-7.1
2005	32,4	26,3	-2.1
2006*	33.7	32.5	-2.5
2007*	31.7	31.1	-2.0
2008*	29.4	30.1	-0,8

*Tahmin

Kaynak: Maliye Bakanlığı; 2006 Bütçe Gerekçesi, Aralık 2005; Hazine Müsteşarlığı, http://www.hazine.gov.tr/stat/e-gosterge.htm'den geliştirilmiştir.

1990-1994 yılları itibariyle ekonomik konjonktüre baktığımızda büyüme 1990'da % 9,4 iken 1994'de % - 6,1 olmuştur. Enflasyon oranı; 1990'da %9,4 iken 1994'de % 120,7 ye yükselmiştir. 1993 yılı sonunda en büyük kamu geliri olan vergi gelirleri iç borç ana para ve faiz ödemelerine yetmeyecek duruma gelmiştir. Bu doğrultuda hiperenflasyonun ve durgunluğun birlikte yaşandığı bir konjonktüre girmemek, enflasyonu hızla düşürmek, ekonomik ve sosyal kalkınmayı sosyal dengeleri de gözeten bir temele oturtarak istikrarı sürekli kılacak yapısal reformları gerçekleştirmek amacıyla 5 Nisan 1994 tarihinde “Ekonomik Önlemler Uygulama Planı” açıklanmıştır. Bu çerçevede 5 Nisan kararları öncelikle kamu açıklarını hızla düşürmeyi hedef almıştır.

Kamu kesimi açıklarının süratle daraltılması programın kısa vadeli hedeflerine ulaşmada ilk adımı oluşturmaktadır. Bu kapsamda, kamu harcamalarının kontrol altına alınmasının yanında kamu gelirlerini arttırıcı yeni vergi düzenlemelerine gidilmiştir.

Alınan bu tedbirler sonucu bütçe açıklarında nispi azalmalar kaydedilmiştir. Örneğin 1994 Mayıs ayında 51.8 trilyon TL'lik bütçe giderine karşılık 51.8 trilyonluk bütçe geliri elde edilmiş ve 6.3 TL'lik bir gelir fazlası ortaya çıkmıştır. Ancak aynı ay içerisinde dış borç faizlerinin ödenmesi sonucun 200 milyar TL bütçe açık vermiştir. Yine 1994 yılında bütçe açığı / GSMH oranı %3.9 seviyesine inerken, aynı oran 1995 yılında % 4.03 olarak gerçekleşmiştir. Ancak buna rağmen bütçe açığı öngörülenin altında çıkmamıştır. Bunda özelleştirmelerden beklenen gelirlerin sağlanamaması ve kısa vadeli borç faizi ödemelerinin yapılmasının etkisi vardır.

Erken seçim dolayısıyla 1996 yılı bütçe kanunu yürürlüğe girememiş ve Geçici Bütçe Kanunu çıkarılmıştır. 1996 yılının ilk çeyreğinde transfer harcamalarındaki ödenek yetersizliği nedeniyle gerçekleştirilemeyen ödemeler, bütçe avanslarında gösterildiğinden bütçe harcamaları % 60.4 bütçe gelirleri ise %65.2 oranında artmıştır.

5 Nisan kararlarıyla azalan bütçe açığı daha sonraki süreçte artış tekrar eğilimine girmiştir. Tablo 5'ten görüldüğü üzere Bütçe Açığı/ GSHM oranı % 15.25 ile 2001 yılında en üst düzeye ulaşmıştır.

Özellikle 1998 yılına dünya ekonomisinde Asya krizinin beraberinde getirdiği durgunluk süreci Türkiye Ekonomisini de olumsuz yönde etkilemiştir. 1999 yılında ardı ardına yaşanan depremlerin beraberinde getirdiği ekonomik yük, bir yandan bütçe açıklarının finansmanı için borçlanma politikasının ağırlıklı olarak kullanılması iç ve dış borçlanma ihtiyacını önemli ölçüde arttırmıştır. Yurt içinden kaynaklanan bu sorunların yanında dışsal bir faktör olarak Asya krizinin ülke ekonomisine etkisi, TL’nin aşırı değerlenmesine ve dış borçlanmanın artmasıyla birlikte ödemeler bilançosu açıklarının artmasına neden olmuştur. Borçlanma politikasının etkin bir istikrar politikası aracı olarak uygulanması sonucu, -bütçe açıklarının yanında- yatırımları azaltarak ülke ekonomisinde durgunluğu körüklemiş ve ekonomik büyümeyi azaltmıştır[26].

1999 yılında konsolide bütçe rakamları itibariyle, harcamaların bütçe içindeki payının 27.802 trilyon TL olduğu görülmektedir. Bu payın 1996 yılında sadece 3.940 trilyon TL olduğu dikkate alındığında, kamu maliyesinde krizin yüksek kamu harcamaları ve dolayısıyla yüksek bütçe açığına yol açtığı görülebilir[27].

Tablo 5’ten de göreceğimiz gibi 1999 yılında kamu gelirlerinin GSMH’ye oranı %18 iken, krizin yaşandığı 1999 yılında %24,2’ye yükselmiştir. Görüldüğü gibi, artan harcamalara yönelik finansman yetersizliği bütçe açığını daha da hızlı arttırmış, borçlanma ihtiyacını körüklemiştir. Artan borçlanma ve bütçe açıklarının yol açtığı malî dengesizliği ve finansman sorunu ile mücadele etmek amacıyla IMF’ten destek istenmiş ve 9 Aralık 1999 tarihinde (17. Stand-by anlaşması) “Döviz Kuruna Dayalı Enflasyon İle Mücadele Programı” adı altında bir istikrar programı yürürlüğe konmuştur.

Programın amacı büyük ölçüde malî disiplinin sağlanması doğrultusunda olmuştur. Malî disiplinin başlıca dayanak noktası ise bütçe de % 6,5 faiz dışı fazla oluşturulmasıdır. Bu amaçla harcamaların azaltılmasına ağırlık verilmiştir. Nitekim bu daraltıcı politikanın 1 yıllık uygulaması sonucu başarılı olmuştur. Bu yolla bütçe açıklarının GSMH içindeki payı % -11,7 iken, 2000 yılında % -10,6’ya düşmüştür.

Ancak uygulanan bu istikrar programından sapmalar yurt içi dengeleri olumsuz etkilemiş ve Kasım 2000 itibariyle yeni bir kriz meydana gelmiştir. Bu krizin temelinde istikrar programına uygun olarak faizlerin uzun süre suni olarak düşük seviyede tutulması ve KKBG’nin artması ve ödemeler dengesinin hızla açık vermesi yatmaktadır.

2000 yılında uygulamaya konulan enflasyonla mücadele programının Kasım 2000 krizine yol açması sürpriz değildir. Bu program reel sektörün rekabet gücünü arttıramamış, TL’nin aşırı değerlenmemsine yol açmış, düşen faiz oranlarının tüketim eğilimini arttırması sonucu yıllardır devam eden ekonomik problemler derinleşmiştir. Ayrıca 1999 istikrar programı finansal piyasadaki likidite gereksiniminin yanı sıra ekonomik büyümenin birikim kaynaklarını da yurt içi kaynaklardan ziyade uluslar arası sermaye akımlarının spekülatif girişlerine dayandırmıştır. Dolayısıyla böyle bir ekonomik yapılanma krize yol açan şartları körüklemiştir[28].

Cari işlemler açığının hızla artması, yapısal reformlar, özellikle özelleştirme konusunda yeterli başarı düzenlemelerinin yapılamaması, kamu bankalarına ilişkin düzenlemelerde yaşanan sorunlar, politik belirsizlikler, Kasım 2000 krizini önlenmesine ilişkin tüm çabalara rağmen ekonomide ve bütçe açıklarında tam bir düzelmenin gerçekleşmesine yol açamamıştır. Hatta finansal piyasalardaki riskler Şubat 2001’de yeni bir krizin yaşanmasına yol açmıştır.

Şubat 2001 krizinin en önemli, nedenlerinden biri, hazinenin kamu borcunu uzun süre kamu bankalarına ödememesi, dolayısıyla kamu bankalarının da özel bankalara karşı yükümlülüklerini yerine getirememeleridir[29]. Dış borç stokunun ve ödemeler bilançosu açıklarının çok yüksek olması da Şubat 2001 krizini tetikleyen diğer faktörlerdir.

Yaşanan bu istikrarsız süreç Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı (GEGP) adı altında yeni bir istikrar programının yürürlüğe girmesine zemin hazırlamıştır. İstikrar programı döviz çapasından vazgeçmesi yanında bütçeye yönelik olarak kamu açıklarının ve borçlanmanın azaltılmasını hedef almıştır. Bu doğrultuda bütçe açığı/GSMH oranında kısmi bir azalma meydana gelmiştir. Ancak sürdürülebilir büyüme yine sağlanamamıştır.

2002 yılında yeni hükümet ekonomide yaşanan istikrarsızlığın iyileştirilmesine yönelik olarak Acil Eylem Planı (AEP) adıyla ekonomik önlemler paketi düzenlemiştir. AEP vergi ve harcama reformları (bütçe reformu), özelleştirilmelerin hızlandırılmasını öngörmüştür. 2002 bütçe açığı bir önceki yıla göre azalmıştır.

Sonuç olarak 2002-2005 döneminde GEGP’nin uygulanmasıyla bütçe açıkları azalış yönünde bir seyir izlemiştir. 2005 yılı itibariyle bütçe açığı %67.8 oranında azalması ve Faiz oranlarının hızla düşmesi sunucunda bütçe açığı %2.1oranında gerçekleşmiştir. 2006 bütçesinde bu oranın %2,5 olacağı tahmin edilmektedir. Ayrıca çok 5018 sayılı Yasa ile getirilen çok yıllı bütçe uygulamaları sonucunda hedefler 2007’de % -2.0, 2008’de % - 0.8’dır.

6. Sonuç

Türkiye’de bütçe açıklarının gelişimi incelendiğinde, açıkların uzun süre devam etmesi yüzünden devletin borç tuzağına düştüğü ve yatırım yapamaz hale geldiği görülmektedir. Yüksek faiz oranında devlete borç verme olanağı bulan bankalar, özel sektöre daha az kaynak aktarmışlardır. Devletin iç borç baskısıyla artan faiz oranları, dışlama (crowding-out) etkisi meydana getirmiş ve enflasyon beklentisini kuvvetlendirmiştir. Yüksek enflasyon, ister istemez, döviz kurlarının artmasına neden olmuştur. Bu da önemli ekonomik sorunları beraberinde getirmiştir.

Türkiye’de bütçe açıkları nedeniyle borçlanmaya gidilmesi sonucu iç ve dış borçlar artmış ve bu da kronik sorunlara neden olmuştur. Özellikle 1980 sonrasında yaşanan krizlerin altında borç stokları ve finansal liberalizasyon sonucu oluşan finansal istikrarsızlık yatmaktadır.

Ayrıca yukarıda da açıklandığı gibi bütçe açıklarına neden olan yapısal sorunlar bütçe ve bunların giderilememesi açıklarının oluşumunda etkili olmuştur.

Son dönemde bütçede disiplini sağlamaya yönelik 5018 sayılı ‘Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’ çıkarılmıştır. Bunun kanunun amacı, “kalkınma planlarında ve programlarında yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılması, hesap verilebilirliği ve malî saydamlığı sağlamak üzere, kamu malî yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm malî işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolü gerçekleştirmektir” şeklinde belirtilmektedir. Böylece, kamu maliyesinde savurganlıkların önlenmesi hedeflenmekte, bütçe açıklarının bu doğrultuda azaltılabileceği öngörülmektedir.

Ayrıca bu kanun ile bütçe sistemimize “çok yıllı bütçe” kavramı girmiştir. Çok yıllı bütçe uygulaması sayesinde kamu harcama ve gelirlerinin orta vadede tahminleri yapılmış ve bütçe açıklarının azalacağı öngörülmüştür. Çok yıllı harcama ve gelirlerin bir öngörüsünün yapılması şüphesiz bütçe açıklarının oluşmasında frenlenleyici bir etki oluşturacaktır. Ancak bu durum, belirlenen hedeflerin gerçekçi, iyi öngörülü olması ve hedeflere sadık kalınmasına bağlıdır.

* Ferit Yüzer,

Dokuz Eylül, Maliye, Lisans Programı.

ferityuzer@hotmail.com

http://www.akademiktisat.net