AVRUPA BİRLİĞİ ORTAK REKABET
POLİTİKASI ÇERÇEVESİNDE REKABET VE DEVLET YARDIMLARI: TÜRKİYE AÇISINDAN
DEĞERLENDİRME VE MEVZUAT UYUMU
İÇİNDEKİLER
GİRİŞ
1. ORTAK REKABET POLİTİKASI: TEORİK ÇERÇEVE
1.1. Genel Olarak
1.2. Ortak Rekabet Politikasının Genel Amaçları
2. AB VE TÜRKİYE AÇISINDAN REKABET MEVZUATININ
UYUMLAŞTIRILMASI
2.1. Haksız Rekabetin Önlenmesi (Anti-Damping)
2.2. Devlet Yardımları (Sübvansiyonlar)
2.2.1. De
Minimis Kuralı (İhmal Edilebilir Yardım)
2.2.2. Türkiye’de Devlet Yardımları
SONUÇ VE
ÖNERİLER
GİRİŞ
Avrupa Birliği, çeşitli dönemlerdeki genişlemelerle
birlikte küresel ölçekte büyümesini sürdürürken, gerek bu büyümenin devam
ettirilmesi gerekse üye ülkelerin uyacakları kurallar bağlamında birtakım
politikalar geliştirmiştir. Ortaklık temelinde şekillenen bu politikalar;
tarım, sanayi, rekabet, balıkçılık, ticaret ve daha birçok alanda uygulama
alanı bulmuştur. Ancak bu politikalar, birliğe yeni katılacak olan aday ülkeler
tarafından uygulandıkları ölçüde bir anlam ifade etmektedir. Dolayısıyla
ülkeler, söz konusu politikalara uyum konusunda ulusal mevzuatlarında birtakım
yasal düzenlemelere gitmekte ve bu temelde çeşitli yasalar çıkarmaktadırlar.
Çünkü buradan elde edilecek bir başarı diğer bir deyişle birlik mevzuatına uyum
konusunda atılacak her olumlu adım, birliğe bir adım daha yaklaşma anlamı
içermektedir.
Dolayısıyla
bu gerçekten hareketle çalışmaya konu edilen AB ortak rekabet politikası,
rekabet mevzuatı ve Türkiye’nin bu mevzuata uyumu konusunda attığı adımlar bu
yönüyle değerlendirilmelidir. Bununla birlikte ülkemizin AB mevzuatına uyum
konusunda attığı adımlar 1990’lı yılların ortalarından itibaren başlamakla
birlikte günümüz itibariyle bakıldığında atılan adımların önemli boyutlara
ulaştığını söylemek mümkündür. Öte yandan çalışmada özellikle devlet yardımları
ve anti-damping gibi iki önemli konu üzerinde durulmuş ve bu konularla ilgili
olarak AB-Türkiye mevzuatı karşılaştırmalı olarak ele alınmıştır. Bu amaçla,
sözü edilen konuların uygulama alanlarına ve karşılaşılan sorunlara dikkat
çekilmiştir. Ayrıca topluluk mevzuatına uyum konusunda atılacak adımlarla
ilgili olarak AB Türkiye arasındaki resmî belgelerden ve raporlardan
yararlanılmıştır.
1. ORTAK REKABET
POLİTİKASI: TEORİK ÇERÇEVE
1.1. Genel Olarak
AT Rekabet
politikası, Türkiye AB ortaklık ilişkileri ve Gümrük Birliği çerçevesinde
oldukça büyük önem taşımaktadır. Buradan hareketle AB-Türkiye Gümrük Birliği kapsamında
Türkiye’de yürütülen mevzuat uyumu gerçekleştirilmiş ve büyük ölçüde AB rekabet
kurallarını esas alan Rekabetin Korunması Hakkında Kanun 1994 tarihinde
yürürlüğe girmiştir. Avrupa Topluluğu rekabet kuralları, üreticiler, satıcılar
ve tüketiciler açısından Topluluk içi ticareti etkileyecek ve Ortak Pazar’da
rekabeti bozacak veya tehlikeye düşürecek uygulamaları, pazarda hâkim durumun
kötüye kullanılmasını ve Topluluk içi ticareti bozacak devlet yardımlarını
yasaklamaktadır.[1]
Dolayısıyla Karluk’un da belirttiği gibi rekabet politikasının özü üç temel
ilkeye dayanmaktadır: Etkin rekabet ilkesi, dürüst rekabet ilkesi ve Ortak
Pazarın birliği ilkesi.[2]
AB
Müktesebat başlıklarından biri olan Ortak Rekabet Politikası’nın temelini;
monopolleşme, sübvansiyon gibi belirli konularda getirilen kısıtlayıcı hükümler
oluşturmakla birlikte, gerek tarım, gerek sanayi, sektöründe çeşitli
muafiyetler de getirilerek, belirli koşullara uyulması halinde, şirket
birleşmeleri de desteklenmektedir. Ortak Rekabet Politikası’na ilişkin hükümler
Roma Antlaşması’nın 85–94. maddelerinde yer almaktadır.[3] Söz
konusu hükümlerde, ülkelerin rekabet konusunda nasıl bir uyum sağlamaları
gerektiği çok geniş bir yelpazede gösterilmiştir.
AB Rekabet Politikası,
aynı zamanda piyasa güçlerine dayalı bir iç pazarın etkili bir şekilde
işlemesinin aracıdır. Dolayısıyla, piyasa içinde gerçekleşen herhangi bir
ekonomik faaliyetin bu iç pazarla bağdaşır olması, AB Rekabet Politikası’nın esas çerçevesini
oluşturmaktadır. Ortak Rekabet Politikası, beş ana ilke üzerine kurulmuştur. Bunlar, üye
ülkeler arasındaki ticareti etkilediği ölçüde;[4]
* Şirketler arasında yapılan ve iç pazardaki rekabeti
sınırlayan yada önleyen uyumlu eylemlerin yasaklanması,
* Rekabeti sınırlayıcı anlaşmaların ve teşebbüs birliklerinin
yasaklanması,
* Hâkim durumun kötüye kullanımının yasaklanması,
* Üye devletler tarafından verilen ve belirli şirketlere ya
da malların üretimine avantaj sağlayarak rekabeti sınırlama ihtimali olan
yardımların denetlenmesi,
* Topluluk boyutu olan birleşmelerin denetlenmesi,
* Telekomünikasyon, ulaştırma, enerji gibi sektörlerin
serbestleştirilmesidir.
Son tahlilde, rekabet politikasını yönelik olarak “teoride “ikinci en iyi”
olarak görülen bir politik seçenektir” [5] şeklindeki
nitelemeleri de görmek mümkündür.
1.2. Ortak Rekabet
Politikasının Genel Amaçları
Rekabet
politikaları genel olarak serbest pazar ekonomisinin geçerli olduğu
sistemlerde, teşebbüslerin ekonomik özgürlüğünü korumak amacıyla pazarda
yoğunlaşmayı önlemeyi, pazarın yarışmacı yapısının korunmasını, büyük
işletmeler karşısında küçük ve orta büyüklükte olan işletmelerin pazarda
faaliyetlerini sürdürebilmelerini ve bunun sonucunda tüketicilerin bu süreçte
azami faydayı sağlamalarını hedeflemektedir.[6] Ortak
rekabet politikası ise rekabetin avantajlarından yararlanmayı, verimliliğin ve
etkinliğin artırılmasını sağlamayı, suni tekelleşme ve fiyat politikalarıyla
haksız rekabetin önüne geçmeyi amaç edinmiştir. İşte bu amacından dolayıdır ki,
kartelleşme, uyumlu davranış ve fiyat belirleme, hakim durumun kötüye
kullanılması önlenmekte, birleşme ve devralmalar çok sıkı bir şekilde
denetlenmektedir.[7]
Yukarıda da belirtildiği gibi Rekabet Politikasının temel hükümleri Roma
antlaşmasının 85. ve 94.maddelerinde açıkça belirtilmiştir.
İşte bu
maddelerde göze çarpan genel amaçlar arasında; rekabeti önlemeye, sınırlamaya
veya bozmaya yönelik işletmeler arası anlaşmaların ve monopollerin oluşumunun
ve piyasaya hâkim olmalarının önlenmesi; devletin sübvansiyon uygulamalarının
kısıtlanması veya yasaklanması bulunmaktadır.[8]
Rekabet politikası, genellikle pazar gücünün kötüye kullanımını durdurmak ve
güçlü firmaların rakiplerini pazardan çıkarmaya zorlamasını engellemek amacıyla
uygulanmaktadır.[9]
Öte yandan farklı bir perspektiften bakıldığında AT uygulamasında, bu
politikalar, aynı zamanda bölgeler arası dengesizlikleri gidererek dengeli
kalkınmanın bir aracı olarak da kullanılabilmektedir.[10]
Sonuç itibariyle bakıldığında;[11]
a) Şirketler arası özel anlaşmalar, hâkim durumun kötüye
kullanılması ve sübvansiyonlar yoluyla ticari engeller oluşturulmasını önlemek,
b) İç pazar açısından büyük önem taşıyan eşit rekabetçi
ortamı muhafaza etmek ve
c) etkinlik, yenilik, dinamizm ve düşen fiyatlar ile ifade
edilen bir ekonomik yapıyı özendirmek Ortak Rekabet Politikası ile ulaşılması
hedeflenen genel amaçlardır.
Bütün
bunlara ilave olarak uzun bir süre, tekel gücünün sınırlanması veya
engellenmesi rekabet politikalarının en önemli amaçlarından biri olarak
görülmüştür.[12]
İşte AB ile müzakerelerin ilk
başlıklarından biri olan rekabet politikası bu anlamda hem firmalar arasındaki
rekabeti hem de devlet yardımlarını düzenleyecek.[13]
Dolayısıyla böylesi bir süreçten sonra devletin keyfi uygulamaları sonucu rant
elde etmesi artık imkânsız hale gelecektir.
2. AB VE TÜRKİYE
AÇISINDAN REKABET MEVZUATININ UYUMLAŞTIRILMASI
Bu kısımda
Ortak rekabet politikası çerçevesinde karşılıklı olarak AB ve Türkiye’nin yasal
mevzuatları ele alınmıştır. Aynı zamanda bu çalışmanın temel çıkış noktasını da
oluşturan bu kısım oldukça önemlidir. Dolayısıyla gerek haksız rekabetin
önlenmesi gerekse devlet yardımları gibi iki önemli konuyu AB-Türkiye
perspektifinden karşılaştırmalı olarak ele almak hem mevcut sürece uyum
konusunda hem de eksiklikler noktasında yapılması gereken birtakım “ödev”lerin
hatırlatılmasına yardımcı olacaktır.
Buradan elde edilecek bir başarı elbette ki söz konusu mevzuatların
uyumlaştırmasına olumlu katkı sağlayacaktır.
2.1. Haksız Rekabetin
Önlenmesi (Anti-Damping)
Ülkemizde
1994 yılına kadar rekabet politikası bakımından herhangi bir yasal düzenleme
yapılmadığını görüyoruz. Konuya ilişkin ilk yasal düzenleme 13 Aralık 1994
tarih ve 22140 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren
"Rekabetin Korunması Hakkında Kanun"dur. Ancak, Rekabet Kurulu
üyelerinin atanma işleminin çok gecikmesi nedeniyle, söz konusu Kanun
kapsamında Mart 1997'ye kadar herhangi bir işlem yapılamamıştır.[14]
Anti-damping
konusu ise ilk kez GATT’ın Kennedy Görüşmeleri sırasında (1964–67) ele alınmış
ve konuyla ilgili olarak bir Anti-Damping Kodu hazırlanmıştır. Birkaç yıl sonra
Tokyo Görüşmeleri sırasında (1973–79) bu kod, gözden geçirilerek yenilenmiştir.[15]
Bununla birlikte AT Mevzuatında, anti-damping önleminin uygulamasında “topluluk
çıkarı” lehine olması şart koşulmuştur.[16] Yani
olası bir damping sonucu herhangi bir zarar oluşsa bile buna yönelik ani bir
anti-damping yaptırımı uygulanamaz. Anti-damping konusu aslında genel olarak
mevzuattaki içeriği açısından bakıldığında Ortak ticaret politikasında da sıkça
karşımıza çıkmaktadır.
1995
tarihinden itibaren Türkiye ile Avrupa Birliği arasında yürürlüğe giren 1/95
sayılı Türkiye-AT Ortaklık Konseyi Kararının 44. ve 47. maddelerinde dampinge
ilişkin hükümlere yer verilmektedir. Konsey Kararının[17]
“Ticari Korunma Araçları” bölümündeki 44. Maddesinin 2. Paragrafında,
Anti-damping önlemlerinin uygulanması konusunda daha önce Katma Protokol’ün 47. Maddesi ile getirilen usuller,
yürürlükte kalacaktır hükmü yer almaktadır.
Ülkemizde
özellikle 1980 sonrası, ithalatta liberasyon politikasının benimsenmesi sonucu
ortaya çıkan ihtiyaçlar doğrultusunda, bu konuda ilk defa 1989 tarihinde 3577
sayılı Kanun, 89/14506 sayılı Karar ve Yönetmelik’ten oluşan ve konuya ilişkin
idari ve teknik prosedürü düzenleyen İthalatta
Haksız Rekabetin Önlenmesi Hakkında Mevzuat yürürlüğe konulmuştur.[18] Daha
sonraki süreçte 1/95 sayılı Konsey Kararının 12.Maddesinde bu mevzuatın, AB
mevzuatına uyumlu hale getirilmesi istenmiştir. Çünkü söz konusu mevzuatın
hazırlanması aşamasında, GATT Anti-Damping Kodu ile 1985 yılında taraf
olduğumuz sübvansiyonlar ve Telafi Edici Vergiler Kodu esas alınmakla birlikte
konuya ilişkin AB Mevzuatı da göz önünde bulundurulmuştur.[19]
Öte yandan
ülkemizde verilen kamu destekli ihracat kredilerinin AT’de olduğu gibi OECD
Uzlaşmasında öngörülen esaslar dâhilinde sağlanması halinde, AT ile aramızdaki
Ortaklık Anlaşması çerçevesinde gümrük vergilerindeki indirimin yanı sıra
Ticaret ve Rekabet Politikaları uyumunun gerektirdiği mevzuat yakınlaştırması
konusunda da önemli bir adım atılmış olacaktır.[20]
Aslında Katma Protokolü incelediğimizde sözü edilen politikaların (ticaret ve
rekabet politikaları) uyumlaştırılmasının gümrük birliğinin tamamlanabilmesine
yönelik geçiş döneminde yapılması gereken işlemler olduğu görülecektir. Bununla
birlikte bu iki işlem veya politika ekseninde özellikle Türkiye sanayi
sektörünün AB ile rekabet etme gücünün maalesef gittikçe aşındığını söylemek
mümkündür. Özellikle ithal girdinin değeri (ucuz/pahalı girdi) açısından
yaşanan sıkıntılara paralel olarak bazı temel sorunlar bu aşınmada etkili rol
oynamıştır.
Bu konuda
TOBB Başkanı Rifat Hisarcıklıoğlu da Türkiye'de bulunan 235 bin üretici
firmadan ancak 1000 kadarının AB müktesebatına uygun üretim yaptığını
belirtmiştir.[21]
Yukarıda da
belirtildiği gibi bu temel sorunlardan biri ucuz girdi imkânından mahrum kalmak
(çünkü özellikle tekstil ve konfeksiyon sektörü ucuz girdi ithalatından mahrum
kalmıştır), diğeri ise üçüncü ülkelerin nispi olarak avantajlı duruma
gelmeleridir. Dolayısıyla birlik dışına uygulanan ortak gümrük tarifesi
düzeyindeki düşüklük, üçüncü ülkelerden tarifeli ithalatla birleşince
Türkiye’nin rekabet avantajı aşınmıştır.[22] Ama
AT Komisyonunu 2000 yılında hazırladığı bir raporda[23] bazı
eksikliklere rağmen Türkiye ekonomisinin önemli görülen kısımlarının AT ile
Gümrük birliği çerçevesinde daha şimdiden bile AB pazarında rekabet ettiği
vurgulanmaktadır.[24]
İşte bütün
bunların bir sonucu olarak yukarıda çizilen çerçeveyi de referans almak
kaydıyla “Rekabet politikası haksız rekabete
sebep olan uygulamaları yasaklar veya ilgili kuruluşlara bu tür uygulamaları
yasaklama veya düzenleme yetkisi verir”[25]
diyebiliriz.
2.2. Devlet Yardımları
(Sübvansiyonlar)
Devlet
yardımları, devletin kaynakları ile belli bir işletmeyi veya üretimi, üretim
yöntemini, üretim ya da faaliyet konusunu etkilemek, üreticileri teşvik ve
himaye etmek, rekabet gücünün artmasına katkıda bulunmak, kuruluş yerini
etkilemek suretiyle belirli bir bölgenin gelişmesini sağlamak gibi amaçlarla,
denk bir karşılık beklemeden her ne şekilde olursa olsun yapılan yardımlardır.[26]
Mevzuata uyum konusunda üzerinde en çok durulan konulardan biri olan devlet
yardımlarını, mal veya hizmetlerin maliyetlerini düşürmeye yönelik olarak
devlet tarafından yapılan bir çeşit kaynak transferi olarak da tanımlamak
mümkündür.
Devlet
yardımları, genel olarak devletlerin doğrudan doğruya bütçelerinden
gerçekleştirdikleri, işletmelere verilen hibeler veya ucuz krediler gibi
yardımlar ile aynı zamanda, milli, bölgesel veya federal hükûmetlerin,
belediyelerin, yerel yönetimlerin, devlet bankalarının, vakıfların veya özel
veya kamu kuruluşları ve derneklerin kullanımı ile verilen yardımları
kapsamaktadır.[27]
Avrupa Birliğinde ise uygulanan devlet yardımları iki önemli işlevi
kapsamaktadır: Birincisi, izleme ve ikincisi bilgilendirme.[28]
Ayrıca devlet tarafından alınan bir önlemin devlet yardımı olarak kabul
edilmesi için birtakım ön koşullar bulunmaktadır. Bu koşullar;[29]
* Yardım, devlet veya devlet kaynakları aracılığıyla
yapılmalıdır. Bu ilke gereğince, yardımın sadece devlet tarafından verilmesi
gibi bir şart yoktur. Dolayısıyla özel kuruluşlar tarafından verilen ancak
devlet kaynakları aracılığıyla verilen yardımlar da devlet yardımları
sayılmaktadır.
* Devlet tarafından malî bir katkı sağlanmalıdır. Bu katkı
doğrudan veya dolaylı olabilmektedir.
* Yardımdan faydalanan tek bir firma olabileceği gibi, bir
sanayi dalının tamamıda olabilir.
* Yardım alan firma doğrudan ekonomik alanda faaliyette bulunmasa
bile, yardım almasıyla bağlantılı olabilecek herhangi bir ekonomik faaliyette
bulunmalıdır.
Bununla
birlikte AB’de devlet yardımları Roma Anlaşması'nın 92. ve 94. maddeleri ile
düzenlenmiş olup, 92. madde ile bir üye devlet tarafından veya devlet
kaynakları aracılığıyla herhangi bir şekilde yapılan ve belirli teşebbüsleri
veya malların üretimini kayırmak yoluyla rekabeti bozan veya bozmakla tehdit
eden her türlü yardımın ortak pazarla bağdaşmadığı hükme bağlanmıştır. Roma Antlaşması’nın 93.maddesi;
* Düşük yaşam standardı ve işsizliğin olduğu bölgelere,
* Ortak Topluluk çıkarlarını gözeten projelere,
* Bir üye ülkenin karşılaştığı ciddi bir ekonomik sorunun
giderilmesi amacıyla,
* Belirli ekonomik faaliyetlere veya bunların
gerçekleştirildiği bölgelere
* Sağlanacak yardımlar dışında, üye ülkeler tarafından
verilecek tüm yardımları ortak pazar ilkeleri ile bağdaşmadığı gerekçesiyle
yasaklamaktadır.[30]
Söz konusu maddenin içeriğinden de anlaşıldığı üzere AB özellikle devlet
yardımları konusunda oldukça hassas davranmaktadır.
İşte bundan
dolayıdır ki, AT antlaşması ilke olarak rekabeti bozan veya bozmakla tehdit
eden her türlü devlet yardımını üye ülkeler arasındaki ticareti etkilediği
ölçüde yasaklamıştır [31]
AB’nin bu konudaki görüşü Komisyon çalışmalarında aynen böyle ifade edilmiştir:
“Topluluk içi rekabeti bozan devlet
yardımları, Antlaşma ile yasaklanmıştır”.[32]
Fakat
devlet yardımlarını tamamen yasaklamak mümkün değildir. Çünkü Antlaşmanın
2.maddesi “tüm toplulukta ekonomik faaliyetlerin dengeli ve uyumlu gelişmesini
teşvik etmek” Topluluğun görevlerinden biri olarak ifade edilmiştir. İşte bu
tür görevlerin yerine getirilebilmesi için, bazı durumlarda devlet müdahalesine
ihtiyaç duyulmuştur.[33]
Ama burada
AB, bu konuyla ilgili olarak birkaç muafiyet tüzüğü çıkarmıştır. Dolayısıyla bu
muafiyet tüzükleri doğrultusunda özellikle KOBİ’lere yapılan yardımlar, eğitim
konusundaki desteklemeler ve “de minimis”[34]
kapsamına giren yardımlar muafiyete tâbi tutulmuştur. Bundan dolayıdır ki AB,
KOBİ’lerin arsa, bina ve ekipman gibi gayrimenkul yatırımları ile dışarıdan
alına danışmanlık hizmetleri, fuar veya sergilere ilk katılımları için
yapacakları masrafları karşılayacak yardımlara izin vermektedir.[35]
Eğitim
yardımları, belirli ekonomik faaliyetlerin ve geri kalmış bölgelerin
gelişmesine, uzun dönemli işsizliğin azaltılmasına yönelik, Ortak Pazar ile
uyumlu yardımlardır. İzin verilen yardım yoğunluğu ölçütleri, yardımın genel
veya özel olması, yani çalışanın pozisyonunu etkileyerek işletmeye doğrudan
veya dolaylı katkı sağlaması ve büyük işletme ve küçük işletme ayrımına
dayanmaktadır.[36]
Bütün bu devlet yardımlarına paralel olarak özellikle son yıllarda AB’nin
devlet yardımları politikasında KOBİ’lere yönelik bir kaymanın söz konusu
olduğunu ve genel olarak yardım miktarlarında da bir azalışın görüldüğünü
söylemek mümkündür.
Nitekim Üye Devletlerin yardımları
1990’lara kadar artış göstermiş, 1997 yılından bu yana azalmıştır. Devlet
yardımlarının toplam GSYIH oranı 1990’da % 1.74’den 2001 yılında % 0.99’a düşmüştür.[37]
2.2.1. De Minimis Kuralı (İhmal
Edilebilir Yardım)
Devlet
yardımları konusunda özel bir öneme sahip olan ve bir çeşit yardım muafiyeti
olarak da görülen de minimis kuralı; “rekabet
üzerindeki etkisi hissedilecek kadar olmayan çok küçük işletmeler arasındaki
anlaşmaların yasaklama dışında tutulması”[38]
olarak tanımlanmaktadır.
İhmal
edilebilir yardım kuralı (de minimis), Avrupa Kömür Çelik Topluluğu (AKÇT)
anlaşması kapsamındaki sektörlere yani kömür ve çelik sektörlerine, taşımacılık
sektörüne, tarım ürünlerinin üretimine, işlenmesine, pazarlanmasına ve
balıkçılık ürünlerine yönelik yardımlara uygulanmaz. Ayrıca de minimis kuralı,
Dünya Ticaret Örgütü (WTO) Sübvansiyonlar ve Telafi Edici Tedbirler Anlaşması
ışığında ihracata yönelik yardımlar ile yerli malın ithal mala tercih
edilmesine hizmet eden yardımlara uygulanmaz. İhraç edilen miktara bağlı
ihracat performansına dayanan yardımlar (mesela bizim sistemimizdeki vergi,
resim, harç istisnası) bu bağlamda de minimis yardımından yararlanamayacak konular
arasında değerlendirilmelidir.[39]
De minimis
yardımlarına ilişkin 1860/2004 sayılı Tüzükte; fiyat veya piyasaya sürülecek
mal miktarı üzerinden yada ihracata yönelik hesaplanan ve ithal ikameci
yardımlar kapsam dışı bırakılmıştır.Tüzüğe göre bir işletmeye üç yıl boyunca
verilen yardımlar net 3000 Euro’nun altında ise muafiyet kapsamında yer almakta
ve Komisyona bildirilmemektedir. Burada yapılan yardımın türü veya amacı önemli
değildir.[40]
31 Aralık 2006’da
geçerliliği sona erecek olan de minimis tüzüğü [41] gereğince küçük çaplı devlet yardımlarının
rekabeti olumsuz yönde etkilemeyeceğine vurgu yapılmaktadır. Ayrıca söz konusu
kuralın uygulanacağı yardımların da bazı temel özellikler veya kriterler taşıması
gerekir.
Dolayısıyla,
verilen yardımın,yukarıda da değinildiği gibi “nakit hibe eşdeğerli” tavanı 3
yıllık bir dönem için toplam 100.000 Euro’dur. (Bu 3 yıllık dönem hareketli bir
yapıdadır yani verilen her yardımda süre yeniden başlar). Bu nedenleri verilen
yardımın de minimis kuralından
yararlanabilmesi için geçmiş 3 yıllık sürede verilen yardımların belirlenmesi
gereklidir. Yardım tavanı, ne şekilde ve ne amaçla verilmiş olursa olsun,
verilen her yardımın toplamını içerir. Yani yardımı alan kişinin Komisyon
tarafından onaylanmış başka bir yardım projesi kapsamında aldığı yardım da
100.000 Euro’luk sınıra dahil edilmelidir.[42]
2.2.2. Türkiye’de
Devlet Yardımları
Türkiye’de
bilindiği gibi 1980’den önce ithal ikameye dayalı politikalar uygulandığı için
yapılan teşvikler de o yönde olmuştur. Ama 1980’den sonra benimsenen liberal
politikalarla dışa açılma sağlanmış ve böylece ihracat teşvikleri ön plana
çıkmıştır.
Özellikle
1990’lı yıllarda AB ile Gümrük birliği anlaşması çerçevesinde teşvik sisteminin
Avrupa Birliğiyle uyumlaştırılması zorunluluğu ve teşvik edilecek yatırımların
uzun dönemde uluslar arası pazarlarda rekabet edebilecek yapıda olmaları
dikkate alınarak nakit krediler önemli ölçüde kaldırılmış ve bölgesel teşvikler
ve vergisel teşvikler verilmeye başlanmıştır. Bu süreçte ihracata yapılan
devlet yardımlarının temel amacı ise KOBİ’ler başta olmak üzere,
ihracatçılarımızın ihracata yönelik faaliyetlerini, gerek üretim gerekse
pazarlama aşamalarında destekleyerek, uluslar arası pazarlarda karşılaştıkları
sorunların giderilmesine ve böylece rekabet gücü kazanmalarına yardımcı
olmaktır.[43]
Tablo 1’de görüldüğü gibi KOBİ’ler ülkemizde farklı kurumlar tarafından değişik
sınıflandırmalara tâbi tutulmaktadır:
Tablo 1: KOBİ’lere yönelik Devlet Yardımları
|
Teşvik
sağlayan kurumlar |
İstihdam (kişi) |
Sabit Yatırım |
Diğer Kriterler |
||
|
Mikro |
Küçük |
Orta |
|||
|
KOSGEB |
--- |
≤50 |
≤150 |
--- |
İmalat
Sanayi İçin |
|
Hazine Müsteşarlığı |
<10 |
<50 |
≤250 |
≤950.000 YTL |
Büyük
işletmelere ait sermaye oranı ≤%25 |
|
Halk Bankası |
≤250 |
--- |
--- |
≤600.000 YTL |
Üretim ve
onarım faaliyetinde bulunanlar için |
Kaynak: Uysal, Avrupa
Birliği ve Türkiye’de Devlet Yardımları, s.83.
Türkiye ayrıca,
gelişmekte olan bir ülke olarak, devlet yardımı politikalarını, gümrük birliği
bağıyla kendisinden daha gelişmiş bir ekonominin ihtiyaçlarına göre dizayn
edilmiş politikalara endekslemiş durumdadır.[44]
İşte bütün
bu amaçlar doğrultusunda “Türkiye teşvik
sistemini değiştirerek devlet yardımı ve
sübvansiyonları Avrupa Birliğine uyumlu hale getirmiştir”.[45] Ama gelinen noktada Türkiye’nin özellikle bu
devlet yardımları konusunda mevzuata uyum açısından birçok eksikliğinin olduğu
dile getirilmektedir. Konuyla ilgili olarak AB raporlarına bakıldığında
Türkiye’de özellikle TEKEL gibi kamu kuruluşlarının devlet tarafından hala
büyük ölçüde desteklendiği vurgulanmaktadır. Bu bağlamda 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı’nın
42.maddesinde, şu hüküm yer almaktadır:
“Türkiye, ticari nitelikteki
Devlet tekellerini Ortaklık Konseyi'nin saptadığı koşullara ve takvime uygun
biçimde aşamalı olarak uyarlayarak bu Karar'ın yürürlüğe girdiği tarihi izleyen
ikinci yılın sonundan itibaren malların temini ve pazarlanması bakımından Üye
Devletler uyrukları ile Türkiye uyrukları arasında hiçbir ayırım
gözetilmemesini sağlar”.[46]
Bu madde ile doğrudan atıfta
bulunulmamakla birlikte, Türkiye’nin Antlaşmanın 31.maddesindeki esaslar çerçevesinde
bir düzenleme yapması öngörülmektedir. Daha sonra yayımlanan bazı AB
belgelerinden anlaşıldığı üzere, Ortaklık Konseyi Kararı’nın bu maddesi ile
esas itibariyle TEKEL İdaresi’nin hedef alındığı anlaşılmaktadır.[47]
Komisyonun hazırladığı 8 Kasım 2000 İlerleme Raporunun “Rekabet Politikası”
bölümünde de TEKEL idaresinin durumunun endişe verici olduğuna dikkat
çekilmiştir. Söz konusu raporda konuyla ilgili olarak şu hususlara da yer
verilmiştir[48]:
“Tekellerin
uyumlaştırılması ile ilgili olarak önemli güçlüklerle karşılaşılmaktadır.
Özellikle alkol ve tütün üzerindeki devlet tekeline ilişkin olarak bu yıl
hiçbir gelişmenin sağlanamaması üzüntü vericidir. Bu meseleyi çözmek için
Topluluk tarafından yapılan çok sayıdaki girişime rağmen, Gümrük Birliği Kararı’nda
uyumlaştırma için öngörülen geçiş dönemi 1 Ocak 1998 tarihinde, bu alanda
herhangi bir gelişme sağlanmaksızın sona ermiştir.”
Bununla
birlikte Türkiye’nin devlet yardımları konusundaki son durumu ve mevzuata uyumu
konusunda AT Komisyonunun 2004 Raporunda, Rekabet bölümünün sonuç kısmında şu
ifadeler kullanılmıştır: “Anti-tröst
alanında müktesebat uyumu oldukça ileri seviyededir. Ancak, devlet yardımları
çerçeve kanunu kabul edilmemiştir ve bu nedenle AT Antlaşmasının devlet
yardımlarına ilişkin kurallarına uyum söz konusu değildir. Türkiye, acilen, AT
devlet yardımları kuralları ile uyumlu bir devlet yardımları izleme mevzuatı
kabul etmeli ve işlevsel olarak bağımsız bir devlet yardımları izleme otoritesi
kurmalıdır.”[49]
Öte yandan devlet
yardımlarının kontrol edilebilirliği noktasında da mevzuata uyumun hayli zor
olduğunu ve durumun mevcut şekliyle devam etmesi halinde epey sıkıntılar
yaşayacağımızı söylemek mümkündür. Burada
asıl üzerinde durulan konu, yapılan yardımların belli bir denetim
mekanizmasından geçmemesidir. Avrupa komisyonu tarafından Türkiye’nin muhtemel
Avrupa birliği üyeliğinin etkilerine ilişkin olarak hazırlanan bir raporun not
kısmında konuyla ilgili olarak şu ifadeye yer verilmiştir:
“Rekabet politikası alanında devlet
yardımlarının kontrolü bakımından uyum oldukça sınırlı olup, devlet yardımları
izleme otoritesi bulunmamaktadır.”[50]
Bilindiği gibi Türkiye, Topluluk kriterlerine uygun, etkin bir devlet
yardımı kontrolünü sağlamak üzere, Devlet Yardımları İzleme Otoritesinin
kurulmasını, AB müktesebatına uyum bağlamında benimsemiş, ancak uzun süredir
hazırlanmakta olan bu yasadan sonuç alınamamıştır. Dolayısıyla böyle bir
yapının henüz kurulmaması çelik firmalarımızı AB’ye yaptıkları ihracatlarda
anti-damping soruşturmalarıyla çok sık karşı karşıya bırakmaktadır. Özellikle
bu eksikliğe dikkat çeken AB yerel üreticileri, Türkiye çelik ihracatçılarını
kolaylıkla, maliyetin altında satış yapmakla suçlayabilmektedirler. Onun için
“Devlet Yardımlarının İzlenmesi” ile ilgili otoritenin biran önce kurulması,
genelde Türkiye sanayisi için, özelde ise korunma tedbirleri soruşturmalarına
maruz kalan çelik üretici firmalarımız için büyük önem taşımaktadır.[51]
Bu bağlamda
devlet yardımları konusunda AB mevzuatına uyum ile ilgili olarak uzun vadede
yaşanacak temel sıkıntılardan bazılarının demir çelik sektörü ile ilgili çevre
ve sosyal politikalar olacağını söylemek mümkündür. Nitekim bu konunun AB
mevzuatına uyumda çeşitli güçlükler oluşturabileceği ve ilave maliyetler
çıkaracağı genelde kabul gören bir düşüncedir.
Bütün bu
gelişmelere paralel olarak 1996 yılında Türkiye ile imzalanan AKÇT Serbest
Ticaret Anlaşması, Türkiye’nin, rekabet alanında AB pazarının gereklerine uymak
amacıyla, birtakım istisnaları ile birlikte, çelik sektörüne devlet
yardımlarının kısıtlanmasını öngörmüştür. Ama 2001 yılında bu sürenin
dolmasından sonra çelik sektörünün aldığı yardımlar, AB devlet yadımları
mevzuatına aykırı bulunmuş ve çelik sektörünün geleceğinde bu konunun
belirlenmesi ile ilgili görüşmeler başlatılmıştır.[52]
AB’nin özellikle çelik sektörüyle ilgili olarak deyim yerindeyse meselenin bu
kadar üstünde durmasının sebebi elbette ki küresel ölçekte önem kazanan ham
çelik üretimidir. Tablo 2’de de görüldüğü gibi çelik sektöründeki üretim hacmi,
yıllar itibariyle önemli bir artış eğilimine girmiştir. Dolayısıyla hem Türkiye
hem de genişleyen AB, bu konun üzerinde önemle durmaktadır. İşte bu sebepten
dolayı çelik sektörünün devlet yardımlarıyla desteklenmesi konusu hayli önem
kazanmıştır ve AB zaman zaman yayınladığı raporlarla bu konuda sıkı bir denetim
mekanizmasının gerekliliğine vurgu yapmaktadır.
Tablo 2: Dünyadaki Küresel Çelik Üretimi (1995–2004)
Kaynak: 2004 Yılı Çelik Sektöründe Küresel Gelişmeler, 2004 Raporu, s.5,
http://www.immib.org.tr/duyurular/2004_dem_rapor.pdf,
09.12.2005.
Konuyla ilgili olarak 2004 yılında
yayınlan bir raporda “Türkiye
Üretimindeki Artış, 2004 Yılında da Sürdü” başlığıyla ülkemizdeki çelik üretimine
dikkat çekilirken hemen arkasından “Genişleyen
Avrupa Birliği Daha Çok Üretiyor” başlığıyla da AB çelik üretimine yer
verilmiştir. Bununla birlikte düzenli olarak her yıl yayınlanan ve AB
kriterlerine uyum yönünde kaydedilen gelişmeleri ve eksiklikleri ortaya koyan
ilerleme raporlarında özellikle son yıllarda sözü edilen çelik konusuna ve bu
yöndeki devlet yardımlarına ayrı bir yer verilmektedir. Mesela 2005 yılı
İlerleme Raporu ve Katılım Ortaklığı Belgesi’nde AB Müktesebatına Uyum
Konusundaki Saptamalarda[53]
konuyla ilgili olarak Türkiye açısından önemli tespitlere yer verilmiştir.
Öncelikle Katılım Ortaklığı Belgesi’nin
“Orta Vade” kısmında şöyle bir ifade yer almaktadır:
“Tekeller
ile özel ve münhasır haklara sahip teşebbüslere özel önem verilerek, anti-tröst
ve devlet yardımları alanlarındaki uygulamanın güçlendirilmesi; çelik
sektörünün kabul edilecek kapsamlı bir sektörel program dahilinde yeniden
yapılandırılmasının takibi; Anti-tröst ve devlet yardımları kurallarına ilişkin
bilgi sunumunun, tüm piyasa aktörleri ve tevsik verenler nezdinde
artırılması".
İlerleme raporunun konuyla ilgili
olarak yani ilerlemenin sağlanıp sağlanmadığına dair saptaması ise şu yönde
olmuştur: Devlet yardımlarının denetiminden sorumlu bağımsız bir otoritenin
kurulması; özellikle çelik sektörüne verilen devlet yardımlarında AB’ye uyumda ilerleme yoktur. Yine aynı raporda Anti
tröst ve şirket birleşmeleri konularında uyum ve uygulama; özellikle Rekabet
Kurumu’nun özelleştirme sürecindeki çalışmalarıyla ilgili olarak ilerlemenin
sağlandığına yer verilirken devlet tekelleri ve münhasır haklara sahip firmalar
konusunda mevzuata uyumda sınırlı bir
ilerlemenin olduğuna dikkat çekilmiştir.
SONUÇ VE ÖNERİLER
Genel olarak bakıldığında AB’nin rekabet
politikası temelde, Avrupalı yurttaşların yaşamlarında çok boyutlu bir etki
meydana getirmiştir. Pratikleri bağlamında ele alındığında söz konusu etkinin
olumlu bir nitelik taşıdığını söylemek mümkündür. Rekabet politikası
çerçevesinde uygulama alanı bulan politikalar, piyasa mekanizması içinde
istikrarlı bir yapılanmayla birlikte etkin bir rekabetin sağlanmasına hizmet
etmektedir. Bu bağlamda rekabetçi yapının oluşması için düzgün işleyen bir
piyasa sistemine her zamankinden daha çok ihtiyaç vardır. Zira rekabet
politikası ancak böyle bir yapılanma ile temel amaçlarını gerçekleştirebilir.
Öte yandan
AB rekabet politikasına uyum konusunda ülkemizin attığı adımlara bakmak için
sadece son 10–15 yıllık bir tarihe bakmak yeterlidir. Çünkü Türkiye ciddi anlamda
ilk yasal düzenlemelerini 1995’ten sonra yapmıştır. Ama buna rağmen devlet
yardımları konusundaki uygulamaların veya politikaların AB’ye uyum konusunda
yeterli görülmediği anlaşılmaktadır. Nitekim AT Komisyonunun 2004 Raporunda
konuyla ilgili olarak şu sonuçlara yer verilmiştir:
Anti-tröst
alanında müktesebat uyumu oldukça ileri seviyededir. Ancak, devlet yardımları
çerçeve kanunu kabul edilmemiştir ve bu nedenle AT Antlaşmasının devlet
yardımlarına ilişkin kurallarına uyum söz konusu değildir. Türkiye, acilen, AT
devlet yardımları kuralları ile uyumlu bir devlet yardımları izleme mevzuatı
kabul etmeli ve işlevsel olarak bağımsız bir devlet yardımları izleme otoritesi
kurmalıdır.
Bununla
birlikte Türkiye mevzuatında devlet yardımları konusunda birtakım değişiklik ve
yeniliğin yapılması gerekir. Birer öneri olarak da değerlendirebilen bu
değişiklik ve yenilikler, AB
Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programında, (2001–2003) [54] şu şekilde yer almıştır:
"Devlet yardımı uygulamalarıyla ilgili
mevzuatta yapılması gerekenler konusu iki ayrı bölüm olarak ele alınmalıdır.
Devlet yardımları uygulamasının birden çok bağımsız birim tarafından
yürütülmesi dolayısıyla uygulama mevzuatı da ayrı ayrı çıkartılmaktadır. Bu
nedenle, aynı konuda destekler içeren değişik mevzuatın bir araya getirilmesi
ve yardım politikalarının birbirine uyumlu ve tamamlayıcı mahiyette olması
gerekmektedir.
Konuyla ilgili bir diğer husus ise,
mevcut durum itibarıyla uygulanan teşvik mevzuatının uluslararası anlaşmalarda
ve AB mevzuatında yer alan rekabet ve devlet yardımları kıstaslarına genel
olarak aykırı olmadığı düşünülmekle birlikte, uygulamaların ve sistemin tümünün
AB’nin yukarıda belirtilen NUTs esasına dayalı bölgesel mevzuatı zeminine
oturtulması zorunludur. Kaldı ki, bu sistemin yerleştirilmesi sadece devlet
yardımları uygulamaları için değil, ilerde Topluluk bütçesinden alınacak fonlar
için de gereklidir. Dolayısıyla, bölgesel yapının yansıra, sektörel
uygulamalar, ihmal edilebilir devlet yardımları "de minimis kuralı"
yanında KOBİ’lere yönelik uygulamalar ile sosyal amaçlı uygulamaların AB
Müktesebatında yer alan sistematik çerçevesinde yeniden ele alınması
gerekmektedir.”
Bu bağlamda
ihracat performansına dayalı ve yerli mal kullanımına bağlı olarak uygulanan
devlet yardımlarında çeşitli değişiklikler yapılmıştır. Böylece AB ile Gümrük
Birliği ilişkisinin bir gereği olarak mevzuatta yapılan diğer değişiklikler
sonucunda devlet yardımları sisteminde yeni düzenlemeler yapılmış ve bazı
yardım türlerinin uygulanmasına son verilmiştir. Bu gelişmelerin sonrasında
özellikle “yatay yardımlar” olarak adlandırılan yardım türlerine büyük önem
verilmiştir.
Öte yandan
Türkiye’deki çelik sektörünün yeniden yapılandırılması açısından büyük önem
taşıyan İsdemir'in özelleştirilmesi projesi, çeşitli zorluklar nedeniyle
gerçekleştirilememiş olup, Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun 8 Şubat 2001 tarihli
Kararıyla, yassı ürün üretir hale getirilmesi şartıyla Erdemir'e devri yoluyla
özelleştirilmesine karar verilmiştir. Erdemir'in, İsdemir'in yeniden
yapılandırılması için 700 Milyon $'lık bir harcama yapması öngörülmektedir.[55] Bu
bağlamda, gerek İsdemir’in yeniden yapılandırılması gerekse diğer dönüşüm
projelerine yönelik devlet desteğinin sağlanması amacıyla AKÇT-Türkiye Serbest Ticaret
Anlaşması'nın yeniden yapılanma veya dönüşüm amaçlı Devlet yardımı
uygulamalarına ilişkin olarak beş yıl süreyle devlet yardımı uygulamalarına
imkan sağlayan, ancak bu süre içerisinde gerekli yatırımlar
gerçekleştirilemeden Ağustos 2001 tarihinde süresi dolan 8. maddesinin
süresinin uzatılması gerekir.
Genel
olarak bakıldığında devlet yardımları konusunda AB müktesebatına uyumunun
sağlanması halinde malî disiplinin arttırılacağı ve bu yolla ekonomik faydanın
sağlanacağını söylemek mümkündür. Ayrıca devlet yardımlarıyla ilgili
yükümlülüklerimizi eğer yerine getirirsek, AB’nin Türkiye’ye herhangi bir
anti-damping ve anti sübvansiyon soruşturması açması önlenecektir. Bununla
birlikte devlet yardımları kurallarına uyulması halinde AB ile Türkiye arasındaki
Gümrük Birliği ilişkileri de sağlam bir zemine oturtulmuş olacaktır.
Çünkü
bilindiği üzere Gümrük Birliği Kararı’nın 39. Maddesi, Türkiye’nin “Gümrük
Birliği ile amaçlanan ekonomik bütünleşmeyi gerçekleştirmek amacıyla, rekabet
kurallarıyla ilgili mevzuatının Avrupa Topluluğu mevzuatıyla bağdaştırılmasını
ve etkili biçimde uygulanmasını sağlayacağını” belirtmektedir. Öte yandan
Türkiye, Devlet yardımları alanında AT ikincil mevzuatını da üstlenmek
durumundadır.
Sonuç
olarak Devlet yardımları alanında şeffaf bir yapının sağlanması ve bu yöndeki
çalışmaların etkin bir biçimde gerçekleştirilebilmesi için kurumsal anlamda
desteklenmesine ihtiyaç vardır. Bu ihtiyacın karşılanması AB Müktesebatına uyum
konusunda gerek hukukî yükümlülüklerin yerine getirilmesi gerekse ekonomik
anlamda iç ve dış rekabet açısından hayli önemli katkılar sağlayacaktır.
* Deniz Özyakışır
Kafkas, İktisat, Lisansüstü Programı.
** Alfa Aktüel
Yayıncılık, “Avrupa Birliği Ortak
Rekabet Politikası Çerçevesinde Rekabet ve Devlet Yardımları: Türkiye Açısından
Değerlendirme ve Mevzuat Uyumu”,
Avrupa Yolunda Türkiye – Müzakere Sürecinin Ekonomi Politiği, Editör:
Mehmet Dikkaya, Bursa, 2006, s.259-278.